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  [摘要]作为全国众多拆迁纠纷案件之一,本案之所以在全国乃至于全世界引起轰动,原因在于刚刚结束的第十次全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》(以下称《物权法》),人们都在密切关注着这部新的所谓的保护公民合法私有财产的法律究竟能发挥什么作用。笔者试图从该案出发,分析中国城市房屋拆迁立法、司法等现状,并就存在的问题提出建议。

  [关键词]房屋拆迁;物权法;公共利益;

一.对于本案的误解

  如前所述,全国人民都非常关注这部具有历史意义的《物权法》的颁布和实施,尤其是想通过该案的处理结果来检验这部法律的效用是否像想象的那么理想。本案当事人吴萍女士在接受记者采访时就是手握一本《中华人民共和国宪法》(以下称《宪法》)和《物权法》,并声称要用《物权法》捍卫自己的权利。但是,《物权法》目前还未施行,等到2007年10月1日才能够正式施行,因此,对于现在发生的纠纷,并不能援引《物权法》来判案。

  二.中国城市房屋拆迁的相关法律法规规定及其程序

  重庆的这起案件只是中国城市房屋拆迁纠纷的一个缩影,因此,本文试图从目前城市房屋拆迁的整体法律法规规定及其程序开始分析。

  《宪法》第十三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”基于《宪法》和《土地管理法》中关于国家对城市单位及公民的房屋进行征收的相关规定,国务院于2001年颁布了《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》(以下称《拆迁条例》),就城市房屋拆迁的相关程序做出了具体的规定。首先,拆迁房屋的单位要向房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证,前提是提交所要求的资料,其中包括“国有土地使用权批准文件”。[1]经主管部门审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。拆迁人取得房屋拆迁许可证后,应当与被拆迁人“就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。”[2]第一,如果双方当事人达成了拆迁补偿安置协议后,被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的,“拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”[3]第二,如果双方当事人达不成协议,“经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”[4]如果“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”[5]本案即出现了前面所述的第二种情形,双方当事人就拆迁补偿问题一直未能达成协议,于是拆迁人依照《拆迁条例》相关规定申请主管部门裁决,并申请法院强制执行。最终在法院的主持下,双方当事人达成和解协议。本案能有这样的结局也算是被拆迁人的幸运,如果不是处在《物权法》刚刚颁布这样的关键时期,恐怕那座高高耸立的“纪念碑”早已被强制拆除了。但是,就全国所有的拆迁纠纷以及今后可能发生的纠纷来说,笔者认为,还有更多的问题值得探讨。

  三.立法、司法及执法等存在的问题

  (一) 立法问题:《拆迁条例》不合法

  现在解决城市房屋拆迁纠纷主要的依据为《拆迁条例》,经过这几年的发展,尤其是随着2004年宪法修正案的通过,以及2007年《物权法》的颁布,保护公民合法私有财产的观念已经深入人心,这部由国务院颁布的行政法规显然已经跟不上时代发展的步伐,而且还违反宪法以及物权法的规定。《拆迁条例》第七条规定,拆迁房屋的单位要向房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证,前提是提交所要求的资料,其中包括“国有土地使用权批准文件”。拆迁人取得拆迁许可证后就可以与被拆迁人谈判解决拆迁问题。但是,这其中存在很严重的侵权行为:被拆迁人作为房屋的所有人和土地的合法使用权人,同时,国家却在没有对被拆迁人任何补偿并收回土地使用权的情况下,将土地使用权又批准给被拆迁人,这种做法严重侵犯了被拆迁人的用益物权——土地使用权。《拆迁条例》做出这样的规定违背了《宪法》及《物权法》“保护公民合法私有财产”的立法宗旨,从而也违反了《宪法》第五条第三款的规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”

  (二) 政府定位问题:政府既是当事人,又是裁判者,还是营利方

  政府从被拆迁人手中征收土地,和政府把土地出让给被拆迁人,这是两个法律关系。然而,目前政府普遍的做法是让拆迁人直接和拆迁户发生关系,从而实现政府转嫁责任和风险。本来应该由政府先将土地使用权收回,然后再出让给拆迁人,但是,按照《拆迁条例》的规定,政府先是将拆迁人与被拆迁人置于谈判协商的位置,一旦双方达不成协议,通常经过拆迁人的申请,政府又会以裁判者的身份出现,对该争议做出行政裁决,如果当事人拒不执行,还可申请法院强制执行。当然,当事人可以在3个月内提起行政复议或者行政诉讼,但是,由于行政行为具有的特殊执行力,在这期间,即使当事人提起行政复议或者行政诉讼,也不能阻止法院强制拆迁。而且,根据《拆迁条例》第四条的规定:“拆迁人应当依照本条例的规定,对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。”,即被拆迁人没有不拆迁的权利,而且即使有异议也不能阻止房屋被拆迁。对于政府和拆迁人,做到程序上的合法性很容易,裁决,或者申请法院的强制执行。但被拆迁人不想启动拆迁程序,就很难,没有相应的程序保障。最后被拆迁人会感觉裁决判决,都是向着拆迁人和政府既定的开发意图去的。

  此外,政府出让土地使用权给拆迁人,通常都是赚钱的,但是其并不会将所赚部分利润分给被拆迁人;而拆迁人也是本着营利的目的而为拆迁,更难给与被拆迁人更多的补偿。这就导致最终受害的总是被拆迁人。

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